乡村振兴战略与村民自治制度的完善
选自：第十一届江苏九三论坛《科技创新与推进江苏乡村振兴》
乡村振兴战略与村民自治制度的完善
何卫红 扬州大学附属中学
摘 要：村民自治有利于维护社会稳定，促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建设，是乡村治理的战略渠道，能够有效实现政府行政治理与村民自治的衔接。村民自治存在村级领导体制不顺，村民自治与政府指导关系不清、村人口流动削弱了乡村自治能力、村民自治法律体系不完善等问题。需要加强和改善党对村民自治的领导、厘清村民自治与政府的关系、加强政府对村民自治的指导、发展农村经济和文化、提高村民自治能力、建立和完善自治法治德治相结合的村民自治法律体系,为乡村振兴提供制度保障。
关键词：乡村振兴战略；村民自治；政府指导
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。作为乡村治理体系核心内容的村民自治是我国民主政治制度的重要组成部分，也是乡村振兴战略的重要环节和重要制度保障。加快推进和完善村民自治，有利于乡村治理体系的科学构建，也为乡村振兴战略提供制度设计和政策上的支持。
一、村民自治在乡村振兴战略实施中具有重要作用
（一）村民自治有效维护社会的稳定
村民自治在社会方面的主要作用是调解民间纠纷，协助维护社会治安，支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。村民自治体现基础民主，由村民直接选举的村干部容易与群众建立互相信任、互相支持的关系，也有利于群众监督干部。村干部没有了铁交椅，如果工作方法简单粗暴，或办事不公、以权谋私，村民可以通过民主测评对其进行警示；问题严重的，可以在届期内通过召开村民会议依法将其罢免。村民自治有利于密切干群关系、农村社会风气好转和社会矛盾的化解，有效促进农村社会稳定。
（二）村民自治促进了农村经济的发展
村民自治在经济方面的主要作用是支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，服务和协调本村生产活动，促进农村生产建设和经济发展。村民自治按照村民意志处理集体经济组织、合作社、工商企业等各类经济社会组织之间的关系，以维护广大村民的合法权益。随着农村改革的深化，经济发展的个体差别越来越大，村民自治在政策的创设和落实中能有效发挥疏通开创作用，使各项政策得以科学、顺畅、精准、高效地落地实施。村民自治在经济运行和资源配置中市场能发挥重要作用，在市场和政府之间做好“桥梁”，当好“润滑剂”。
（三）村民自治推动农村基层民主政治建设
村民自治在政治方面的主要作用是发展农村基层民主，向人民政府反映村民意见要求和建议，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，维护村民合法权益。村民自治调动了广大村民参政议政的政治热情，农民群众在参与活动和民主实践中，培养了民主习惯，提高了民主素质、形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气，有力的推动了农村基层民主政治建设。
二、村民自治存在的问题
（一）村民自治与党的领导关系问题
1、村级领导体制不顺，村级组织关系协调难
现行村民自治制度对村委会、村支委等村级组织的责权规定过于抽象，致使实际运作过程中两个村级组织分别从自身的意愿和利益出发，各自援引有利的制度开展村治活动，出现了不少村“两委”关系不协调，还出现了村支书与村主任不和甚至对抗的局面。有些村民委员会将自治权绝对化，以“自治”为借口不服从党支部的领导，甚至与党支部闹对立。这不仅不利于村民自治的开展还会产生内耗、 内斗的现象 。[1]另一方面，有些村党支部强调党在农村和村民自治中的领导作用，干预和操纵村民委员会的事务。
2、农村基层党组织建设弱化
大多数农村党员的年龄基本都在50、60岁以上，而绝大多数中青年基本上进城务工， 所以现在农村发展党员已十分困难。即便是以前加入了党组织的青壮年也很少有人愿意留在农村而进城寻找出路。农村党员年龄结构偏大，中青年党员偏少，农村基层党组织队伍结构不合理，党员发展缓慢，许多地方的农村干部队伍将面临后继乏人的境地，基层党组织的领导力收到严重的影响。农村基层党组织建设弱化的问题给村民自治带来难题，使农村党支部以及上级乡镇党委的“公推直选”工作也遇到很大困难。
（二）村民自治与政府指导关系问题
1、村民自治与政府指导关系不清
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）明确规定政府和村民自治组织的关系是指导与被指导的关系。而在很多农村地区政府过分介入村民自治，乡镇政府仍然将法律规定的指导关系变成实际工作中的领导关系，在村委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督过程中都不同程度地存在着失职、越权 、操纵等情况。[2]一些措施的推行强调政府的利益而忽视村民的基本权利，导致村级组织附属行政化，影响了村委会自治功能的发挥。有些村民自治组织则过分强调村庄和村民的局部利益，村民自治权过分膨胀，乡镇正当的行政管理难以有效实施。
2、政府对村民自治指导不力
有些地方政府对村民自治指导的指导力量薄弱。村民自治需要地方政府配备相当的人力来组织和指导，有些地方政府而不重视村民自治工作，缺少专职工作人员，对府工作人员专门培训不足。有些地方政府的工作协调机制不足，缺乏相应的协调各个相关部门工作的机构和机制，相关部门各自为政、单独推动。
（三）村民自治的能力建设问题
1、农村人口流动削弱了乡村的自治能力。
由于我国城乡经济及区域经济发展的差异性，农村青壮年人口大规模、频繁地流向经济发达的地区。这种社会流动导致乡村政治精英层缺失，选举参与低和候选人范围变小影响民主选举质量，民主决策过程中不能召开全体会议反映大多数的意愿，村民自治实际上沦落为村委会少数人决策，民主监督流于形式，不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。有的地方还出现了一些现任村委会干部外流的情况，村委会组织空心化。这种社会流动使村民自治制度受到了深刻的影响，削弱了村民及村委会的自治能力。
2、村民自治的干部基础弱化
村干部的素质状况直接关系到村民自治是否实现有效、有序运作。一些村干部思想观念陈旧、缺乏进取和创新精神、开展村民自治的主动性不够。有些经济能人型村干部既想当村干部，又不愿牺牲自己的企业经营，治村精力不到位。有些村干部由于村干部政治上出路狭窄、经济待遇偏低、责权利不相称等因素开展村务管理的积极性不高。一些村干部文化程度偏低，治理知识缺乏，对村民自治制度和现行农村政策认识不清，不作为或胡乱作为。一些村干部村务决策主观随意，处理矛盾纠纷不公正，甚至侵犯集体和群众利益，以权谋私，为政不廉。
（四）村民自治与法治的关系问题
1、村民自治法律体系不完善
城镇化和工业化的快速推进并没有改变我国城乡二元结构，现行《村织法》已不能不适应村民自治的发展需要。一些地方尚未出台相应的实施办法，特别是对当前农村实际而具体的情况只是作出了原则性的规定。村委会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、一事一议制度等村民自治执行制度度都缺乏有效的法律制度支持。《村组法》在第 39 条规定了“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。”如果该法在执行过程中有偏差甚至有法不依，地方各级人大及其常委会的监督力如何保证是一个值得思考的问题。
2、村民自治的奖惩、救济制度不完善
《村组法》对公共权力组织及村干部的行为过错缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定，对村民自治权利保护和救济没有做出必要的制度安排，对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和抗争事件频发，成为构成社会发展中一个重要的不稳定因素。“现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。特别是在制度建构中只规定村级组织、 村干部应该做什么, 而没有规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚 ”。[3]
三、完善村民自治，为乡村振兴提供制度保障
（一）加强和完善党对村民自治的领导
《村组法》第 4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”基层党组织要依据法律规定支持和保障基层群众自治组织行使民主权利，健全机制，促进基层群众自治制度的健康发展。但是，村党组织不能直接对村委会发号施令，更不能取代村委会在村民自治中的主体地位。应当明确村党支部和村民委委员会的权力范围和职能，村党支部严格专职于政治领导、思想领导和组织领导， 具体的村务则专属于村民委员会。在现有村组织设置的基础上以村书记为核心整合村级组织，建立一个统一分工 、职责分明、一体化运作的村级领导组织。原则上村党支部和村委会分立，党的基层组织领导村委会，一些规模比较小或者有特色情况的村的党支部（党总支、党委）书记在民主选举中当选为村委会主任。
要切实加强基层党的建设和政权建设，增强集体经济组织服务功能，提高党的基层组织的凝聚力和带动力；要加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题；要注重从青年农民中发展党员。乡村振兴，农村基层党组织的核心作用至关重要，只有乡村基层党组织的核心地位和作用得到有效发挥，实施乡村振兴战略才有坚强的组织保障。
（二）厘清村民自治与政府的关系，加强政府对村民自治的指导
要重构新型的乡村关系，重新完成包括社会经济、生活、文化、管理及其相互关系构造过程，明确界定乡镇政府与村级自治组织之间是指导与协助、服务与监督的关系；并借鉴城市社区建设的经验划清政务和村务的边界，明确各自的职责和功能，建立乡镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制，即政府依法行政和村庄依法自治。建立一种在党委统一领导下，乡镇行政调控机制与村民自治机制相结合、乡镇行政功能与村庄自治功能互补、政府力量与社会力量互动、政府资源与社会资源整合的合作治理模式。
加强政府对村民自治业务的指导，各地党委组织部门和政府民政部门要重视村民自治的指导工作，配备专职工作人员，提高指导能力，建立相应的工作协调机制，协调相关部门与村民自治进行对接。加强财政保障支持力度，解决村级经费困难首先应当发展村集体经济组织，开辟经费源泉，其次是要加大中央、省、县 、乡镇的转移支付力度 ，在没有集体经济或集体经济不发达的地区， 必须依靠各级人民政府的财政转移支付来解决村民自治的经费问题。
（三）发展农村经济和文化，提高村民自治能力
只有发展好农村经济、提高农民的经济收入和实际生活水平，才能为农村的政治、文化建设提供基础支撑；才能适当减少农村人口的流动性，从而确保村民自治的参与数量和参与质量。当务之急是大力发展农村经济，积极推进农村市场化进程，帮助农民成长为合格的市场经济主体。文化建设有助于提高村民和村干部的政治文化素质，提高其民主意识和参与积极性。农村文化建设着力点在于提高“两委”人员和广大农民的科学文化知识水平、培育政治思想和参与意识。文化建设还有助于提高其民主意识、识别伪民主、抵制贿选现象。加强村民自治能力建设解决自治能力弱化、“小马拉大车”问题。强化村民委员会建设，吸收村医、教师等乡贤能人进班子，发挥回乡创业青年和退休归乡乡贤的作用，提高自治组织的整体素质，切实履行自治组织的职能，压缩农村不法分子的生存空间，有效遏制农村黑恶势。
（四）坚持自治、德治、法治相结合，完善村民自治法律体系
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“自治、法治、德治”三位一体，既相辅相成，又相互依托。自治是乡村治理的根本属性，目标是提高自治水平，更好地调动和激发人们的责任感和参与活力；德治能够体现五千多年中华优秀传统文化优势，是实现村民自治的重要基础和重要内容，推进德治建设可以提高村民的思想道德水平和文明素养；法治是实现村民自治的重要前提和重要保障，村民自治水平提高的的关键是加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。[4] 应进一步完善村民自治法律体系引导广大干部群众在法制框架内维护自身合法权益。重视发挥村规民约的积极作用，实现村民自我管理、自我教育、自我约束。不断完善村民自治规章制度，制定适合本地区的配套实施办法，使村民自治真正有法可依，切实解决不规范、权力集中、小官巨腐问题。这些制度的建设内容包括：健全村民委员会直选制度，让村民选举出自己满意的代表管理村务；健全村民议事制度保证广大群众参与重大问题决策；健全村民会议或村民代表会议制度，明确规定其职责、权利、议事内容和规则；健全村务公开制度，保证广大群众参与管理、实行监督；建立健全基层民主管理和监督制度，坚持和加强政务、村务公开，规范公开的范围、内容、程序、时间，保持村务公开的经常性、规范化，为群众监督创造条件；建立基层干部考核考评制度，定期公开村“两委”干部的考核结果，广泛接受群众监督。
参考文献：
[1] 高灵芝．农村社区建设与村民自治［J］，山东社会科学，2015，（6）．53-54
[2] 朱敏杰，胡平江．两级自治: 村民自治的有效实现形式———兼论农村基层民主实现的合理规模 〔J〕． 社会主义研究，2014 (5)．26-28
[3] 卢福营．村民自治发展面临的矛盾和问题［J］，天津社会科学，（5）．26-27
[4] 周天勇，卢跃东．构建“德治、法治、自治”的基层社会治理体系［N］，光明日报，2015