新型城镇化背景下扬州PPP模式创新投融资体系
选自：第九届江苏九三论坛《科技创新与促进江苏绿色制造发展》
新型城镇化背景下扬州PPP模式创新投融资体系
张 乾（江海职业技术学院，江苏 扬州225101）
摘要：十八大以来，党中央就深入推进新型城镇化建设做出了一系列重大决策部署。关键是要凝心聚力抓落实,蹄疾步稳往前走。扬州在城镇化建设过程中，我们认识到应该也必须寻求一条可持续、规范化的全新融资路径以适应经济不断下行压力带来的财政吃紧的现状。这里我们分析了扬州现行的投融资体系，看到了现有体制框架内“财力无法与事权相匹配”，并对已经萌芽并有所发展的新模式——PPP投融资机制及形成的一部分经验做了相关探索。
关键词：新型城镇化；PPP模式
0、引言
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对深入推进新型城镇化建设做出重要指示强调，城镇化是现代化的必由之路。今年是“十三五”开局之年，新型城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。经济增长必须是“实实在在和没有水分的增长”；推进新型城镇化要“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”[1]。扬州的城镇化建设应该更是建立在注重环境宜居、历史文脉传承，提升人民群众获得感和幸福感基础上进行的。
大力实施城镇化战略是扬州市“十二五”发展的五大战略之一，是“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”建设的内在要求和重要内容。加快破除城乡二元结构，促进城乡要素合理配置，提高人口素质和人民生活质量，促进经济社会全面、协调、可持续发展。随着经济和社会的发展，人民群众对公共和准公共资源的需求日益增加，这就要求政府增加相应的供给能力，实际就是要求市政府能够获得更多巨额的资金。如今，政府财政收入有限的条件下，PPP模式无疑成为很多地方政府纷纷试点的投融资机制。
PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，广义定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，但基本上都大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类[2]。
一、现有公共服务类投融资体系
扬州市政府作为地方政府需要履行基础设施建设和公共服务提供职能。但随着近年以来经济下行压力的逐渐增强，政府财力已经不能满足履行职能的需要，而且产生了一定的社会债务（很多市政工程包括在市院校都不同程度存在一些贷款问题）。
我国地方政府在《预算法》约束下，不具备独立的直接或间接对外融资权利。除了直接挂牌出让土地，获取新城改造、改扩建基础设施资金之外：各级地方政府纷纷成立了事业单位性质或者是国有独资公司性质的“融资平台”，在财政管理尚存漏洞的情况下，“自创性”地开拓融资渠道。地方政府将其几乎全部可以自主支配的“富裕”资金和资产都通过融资平台注入到了公共基础设施的建设中，通过平台进行对外大规模融资，加快推进各地公共基础设施项目的建设。之后的城镇化进程更是助推了各级地方政府“卖土地”、“找贷款”、“上项目”等诸多投融资行为。尤其是2008年4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行超过国开行成为地方政府的主要债权人.其放贷资金主要用于地方政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出。根据中国人民银行《2009年四季度地方投融资平台贷款情况专项调查》的结果显示，地方政府融资平台项目贷款中约有2/3直接投向公共设施管理业、电力、燃气及水的生产和供应业以及交通运输业等公共基础设施建设管理项目。
在“自创性”投融资体制中，融资平台成为政府经营城市、开拓融资渠道的媒介.市场理念、金融理念逐渐被注入到以政府为主导的投融资行为中;地方政府从单纯的“听证”的“土地财政”模式升级到了“储地—融资—建设”的“土地金融”模式，从简单的“卖地”到综合的“用地”来获取建设资金。但无论是“土地财政”模式还是“土地金融”模式，地方政府始终没有摆脱“以土地换资金”的筹资运营逻辑。
据了解，我国实行分税制改革后，地方支配财力与其事权极不相称。相关统计数据显示我国地方政府财政收入占国家财政收入50%强的同时提供了国家财政总支出的接近80%多。这么大的缺口，让地方政府只能想办法融资建设。过去的过度依赖土地出让和银行信贷进行开发的模式很容易引起银行贷款风险，也使得这种融资渠道难以为继。
二、未来投融资体系的出路及对策
由于现有财政体制框架内地方政府“财力无法与事权相匹配”，地方政府对公共基础设施的投资资金只能依靠以“土地财政”为支撑的政府收入以及各种显性或隐性的地方政府债务。各地土地出让规模以及地方融资平台债务数量一直保持猛增势头的现状也证明了地方政府及其下属机构很容易通过土地抵押或者财政担保的方式突破财政预算或法律约束实现对外举债。
这种地方政府“自创”性的投融资体制缺乏制度监管以及风险控制，已经使得地方政府债务风险问题凸显：在未来宏观经济增速趋缓、产业结构进一步升级调整的情况下，以“卖地”或地方债务急剧增长的方式为扩张公共基础设施投资筹资，将会导致难以控制的地方性财政风险。同时，随着我国城镇化进程的加快，以及城镇化理念的提升，在农村建立与城市基本水平一致的公共基础设施和基本公共服务是实现城乡统筹一体化的必然选择：这就意味着未来发展中，地方政府将面临更多的公共基础设施提供问题。
在对各地方政府尤其是扬州目前投融资体系了解和深入研究的基础上，我们认为扬州市必须寻求一条可持续、规范化的全新融资路径以实现公共资金与民间资本的高效配合。PPP模式则成了可以选择拓宽融资的有效手段，该模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。但真正实施过程中，又存在不少问题，为了确保该模式能更好服务于市政府公共服务建设，应努力做到以下几点：保证PPP监督管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP项目审批程序，引入公众监督[3]。
三、扬州PPP模式发展现状及经验
扬州市PPP模式开发这几年也不断有国家和省级项目获批。国家发改委今年公开发布了PPP推介项目，仪征市登月湖健康城、仪征市枣林湾生态园养生养老中心、宝应湖国家湿地公园、高邮湖界首芦苇荡湿地公园旅游风景区、邗江瓜洲露营地等5个项目被列入国家首批PPP项目库。其中公共服务项目2个、生态环境项目3个，社会资本可通过特许经营、股权合作等方式参与建设及运营[4]。S611省道邗江段工程已成功列入江苏省财政厅PPP试点项目，该项目也成为扬州市首个落地的PPP项目。该项目的成功实施，为推动我区基础设施和公共服务领域投融资机制创新提供一个崭新的范例。
通过上述PPP项目的成功推进，我们也总结了一些可行的经验。认识到要想成功引入社会资本，应该做到如下几点：1）建设以企业对企业的新型PPP模式：政府对于企业而言拥有太多的神秘与权利感，政府直接联系企业相对而言合作对象的不对等或对某些企业来扬州投资带来不少困惑，我们可以用市属企业代替政府牵头选择与相关资金实力雄厚企业进行谈判，这样企业间高效的谈判机制下，PPP模式成功落实的几率更高；2）挑选具有较大吸引力的项目：在建设各项基础设施的同时，配套商业开发地块，保障项目收益；3）多方磋商，增强谈判话语权：以招投标等多种模式邀请更多的企业参与进来，通过谈判，可以得到更好的合作对象与更优厚的投资合同；4）选择有强大资金实力背景的央企或国际知名企业：作为有雄厚实力的企业，在资金保障、项目运作和管理经验等多方面都将为项目的顺利实施提供强大的支撑，而且大企业在管理等方面的能效会提速我们项目的进程；5）优先保障对方收益，超额收益分成。通过双方合作框架协议，项目收益优先保障投资方，降低投资风险；对超额收益部分，按比例分成，真正体验PPP合作模式下的伙伴关系、利益共享、风险共担的精髓所在[5]。
四、总结
总之，PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体（企业）建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，一方面有利于转换政府职能，提高工作效率和降低工程造价，减少各方的风险，减轻政府财政的负担；另一方面也有利于发挥民间资本的优势，促进投资主体的多元化，因此具有广泛的应用前景。扬州在新城镇化背景下，很多项目的加强难舍都面临着“建设期长，资金需求量大，融资困难度大”的实际问题。在此背景下，创新性地引入PPP合作模式，建立政府合作框架，以小资金撬动大杠杆，推动地方基础设施建设，必将引领扬州新城镇化建设投融资领域的新风尚。市政府、开发区、企业及其他民资形式共同搭建、重组与转型设计创新的投融资平台，基础设施及公共事业项目的必将在新平台上更加快速的推进。
参考文献：
[1] 中央文献研究室，中国外文局. 习近平谈治国理政[M]. 北京: 外文出版社, 2014(09)
[2] 李凯风. 城镇基础设施建设PPP融资模式风险管理研究[J]. 求索. 2016(01)
[3] 邢会强. PPP模式中的政府定位[J]. 法学. 2015(11)
[4] http://www.yznews.com.cn/yzrb/html/2015-07/01/content_701890.htm .扬州日报
[5] http://fgw.yangzhou.gov.cn/fgw/xxydy/201504/dd433c8d4c234e64a0a8a8717f99cd8f.shtml .扬州发改委网站